检察公益诉讼制度从试点到全面展开已近5 年， 在维护国家利益和社会公共利益、促进依法行政、提升社会治理效能等方面发挥了不可或缺的作用，但检察机关在办案中还存在一些问题亟需厘清和解决。本文针对比较集中的五个问题及解决路径进行粗浅分析，以期为办案实践提供参考。
一、关于立案标准问题
立案标准是检察公益诉讼办案实践中的源头性问题。当前，个别地方检察机关在办案中存在不实冒进、制发检察建议不严肃、案件办理在低层次徘徊等问题， 均与立案标准不明确有一定的关系。笔者在 2019 年 6 月的公益诉讼“回头看”调研督导时，通过阅卷发现某个基层检察院在一天之内向县市场监管局制发 12 份检察建议，最重要的原因之一就是立案标准不明确、立案自由裁量权过大。
事实上，立案标准的源头问题是案件线索与立案的关系平衡，具体讲就是以科学的理念、方式、方法对案件线索进行筛选，甄别出哪些线索可以立案。在办案中，只要有可能、怀疑、看似、好像侵害了社会公益都可以作为案件线索，它可以是宽泛的、模糊的、难以确定的，能否立案还必须进行初步调查评估，使案件线索各方面的情况相对清晰、明确，再对照立案标准综合判定是否立案。有人认为，公益诉讼的立案标准是实体法、程序法相结合才能有效解决的问题，这需要相当多的实践和时间才能破解。当前，如何综合把握公益诉讼立案标准，可以从以下三个方面统筹考虑。
（一）牢固树立正确的办案理念，不能就案办案、凑数办案
检察公益诉讼必须从党和国家大局出发，坚持以人民为中心，紧紧把握公益这个核心，切实把办案为了人民、办案维护公益、办案是推进依法行政的标准牢牢树立起来。特别是检察公益诉讼是“一把手”工程，各级检察长更要树立正确的办案理念和政绩观， 决不能仅仅看到办案数量落后了，就层层传导压力， 让案件数量“急速”提上来，这与检察公益诉讼制度创设的初衷是相悖的。因此，在办案中要坚持人民至上、以公益保护最大化为目标，摒弃就案办案、办案凑数的错误做法，以正确的理念、精准的判断、初心的坚守，让立案标准更加清晰，让办理的案件经得起历史和人民群众的检验。
（二）坚持具体案件具体分析，正确行使立案的自由裁量权
案件线索初查评估的核心是从公益受到损害的程度、范围、影响、类型、治理等方面尽可能把工作做深、做细。“程度”就是公益受损是轻还是重，恢复需要多长时间以及多少费用；“范围”就是危害的空间大与小；“影响”是当前的还是长远的、个别的还是不特定多数的；“类型”就是危害行为是单一行为还是多个行为、是普遍行为还是偶发行为；“治理”就是通过怎样的方式方法达到最佳效果等。上述这些要求，都需要在初步调查的基础上进行评估，当然不可能面面俱到，更不可能个个精准，但需要在对案件线索的调查不断深入的情况下，尽量做到深入、细致、全面，然后据此综合评估，决定是否立案。
（三）树立正确的办案导向，优化考核评价和考查机制
科学合理的考核评价机制，是解决当前立案标准不明确、办案不规范最为有效的办法。目前，最高人民检察院通过“案 - 件比”进行考核，这使科学评价公益诉讼办案成效迈出重要一步。但笔者认为公益诉讼案件十分复杂，可考虑采取以下三个举措对上述考核办法进行补充：一是坚持公益诉讼“回头看”常态化；二是每年年终组织案件交叉评查；三是对办案数据存在异常的单位进行“飞行”调查，及时纠正存在的问题。
二、关于证据收集和判断问题
（一）勘验现场要规范
按照法律法规规定，勘验现场过程中，应由两名以上的检察人员进行，同时邀请相关人员参加见证， 勘验结束时检察人员和参与见证的人员在勘验笔录签名或盖章。因此，勘验现场时，应当邀请对方当事人或其他见证人员参加，如对方当事人拒绝参加的，应将此情况详细记录，并通过照相、录像等手段对这一情况进行固定。在借助无人机进行勘验取证时要更加慎重规范：一是坚持有证驾驶；二是按规定申请飞行空域；三是所取得的照相、录像等资料，特别是提供给法院的证据材料一定要规范封存固定，确保其原始性和真实性，以便法官能够采信。
（二）专家意见可作为证据
专家意见是检察机关在公益诉讼办案中，邀请专业技术人员或该行业、领域的专家、学者、教授、工程技术人员等，通过咨询、座谈、会商、调查、勘验等方式查明相关情况，就社会公益多方面受损情况或某一方面情况出具意见书的统称。这是检察机关在办案中因鉴定难、鉴定贵、鉴定机构少、鉴定周期长所采取的权宜之计。但专家意见在检察公益诉讼中地位如何，并没有明确法律规定。实践中通行的做法是， 检察机关提前与法院进行沟通，经过庭审质证后，可以作为证据。但有的法官认为，无论是民事诉讼法还是行政诉讼法所明确的八种证据类型，均不包括专家意见，在庭审中把它作为证据于法无据，是不恰当的。依据最高人民法院环境资源审判庭负责人在《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》新闻发布会答记者问时的精神，以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部印发的《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》规定，“涉及案件定罪量刑的核心或者关键专门性问题难以鉴定或者鉴定费用明显过高的，司法机关可以结合案件其他证据，并参考生态环境部门意见、专家意见等作出认定。”2018年11月23 日，最高人民法院环境资源审判庭负责人在第二次全国法院环境资源审判工作会议上总结讲话时指出，“对于不具备鉴定条件或者技术不成熟的鉴定事项，要积极寻求替代方法。在拓宽证据形式方面，环境资源行政主管部门出具的相关行政文书，以及其推荐机构出具的检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等，经过当事人质证，可以作为认定环境侵权案件事实的根据”［1］。上述规定和解释，比较清晰说明检察机关邀请相关专家所出具的意见书经过质证，可以作为证据。但实践中，还需要不断完善，对专家人员的组成、资质证明、专业要求、论证方式、职业操守等进行规范。
（三）证据的转换和收集
这也是办案中最为常见的问题。一是刑事证据转换为民事公益诉讼证据。按照有关规定，刑事诉讼中据以定案的证据只要能够证明损害社会公益，均可作为民事公益诉讼的证据。但在转换中要重点把握两点：第一，刑事案件中证明没有犯罪的证据，或无法证明其犯罪的证据，但依照民事诉讼法，其行为损害或可能损害社会公益的，应当作为民事公益诉讼的证据进行收集；第二，仅有被告人供述或一个孤立的证据， 无法证明其犯罪，但结合其他证据能够证明被告人损害或可能损害社会公益，也可作为民事公益诉讼证据进行收集。二是从行政处罚的实施、执行中收集行政公益诉讼的证据。根据原国家环境保护部与公安部、最高人民检察院联合制定的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第 20 条以及《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定 ( 试行 )》第９条，行政执法中收集的证据可以作为行政公益诉讼中的证据是没有问题的。因此，在办案中，一方面从行政机关的行政处罚决定中，收集行政机关履职尽责、行政相对人违法，以及行政机关处罚行政违法行为所依据的事实和证据；另一方面从行政相对人对行政处罚的态度、执行情况，包括行政复议、行政诉讼、交纳罚款、采取整改措施等收集相关证据。这样可以更为全面掌握行政机关履职和行政相对人损害公益的情况，同时通过双方的情况相互印证一些重要的案件事实和证据。
三、关于惩罚性赔偿金的问题
这里主要讨论生态环境和资源领域惩罚性赔偿金的问题。当前，由于缺乏明确的法律规定，以及生态环境和资源领域公益损害成因复杂、后果严重多变，在实际操作中存在鉴定难、举证难、赔偿计算难等困难，所以在这些领域对于惩罚性赔偿金存在认识不统一问题，实践案例也鲜见。但在生态环境和资源领域公益保护中， 提出惩罚性赔偿金具有重要的现实意义。2018 年 5 月18 日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出：“我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健
全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。”所谓“惩处不得力”就是以损害生态环境谋取利益和发展的违法成本低，惩罚手段威慑力和抑制力不足。因此，在当前破坏环境违法行为易发多发、生态环境日益受损严重的情况下，在环境民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿金，是十分紧迫和必要的，但在实践中应当注意把握好以下三方面的问题。
（一）确定惩罚性赔偿金的原则和标准
原则就是惩罚性赔偿金的数额能有效遏制违法行为者再犯的欲望，同时对潜在违法行为者产生威慑，使得他们在对违法收益与惩罚性赔偿金相比较时，能自动放弃违法行为。但这个原则十分笼统，不好把握。关于计算标准，2018年11月28日最高人民法院环境资源审判庭负责人在新闻发布会上回答记者提问时明确，“如果无法通过司法鉴定确定修复费用的，可以通过委托国务院生态环境资源主管部门推荐的机构出具专业意见，或者请相关领域的专家出具专家咨询意见的方式，由他们来提供专家的咨询意见，结合环境损害的程度、修复的难易、行政主管机关的意见、排污者的非法获益等案件中的具体情况，由法官根据司法解释和证据规则确定一个相对合理的费用标准”。这给确定惩罚性赔偿金数额提供一个可以参考的标准。笔者认为，根据鉴定意见或专家意见预设的生态环境修复费用和生态服务功能损失两者数额之和，再依据可能达到预防和威慑的效果、损害后果对人类生存环境的影响、违法行为者主观态度及经济状况，参照原环境保护部颁布的《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》中不同损害类型赔偿倍数标准，按照1.5至10的倍数预设惩罚性赔偿金数额，由法官根据各方面的情况审理决定。
（二）行政罚款、刑事罚金和惩罚性赔偿金的衔接
同一违法行为同时符合行政、刑事、民事三种责任构成要件，三种责任形式均可对同一违法行为进行评价，只不过承担的形式和先后顺序不尽相同。这里涉及行政罚款、刑事罚金和惩罚性赔偿金如何衔接的问题。如果违法行为者已在民事公益诉讼中承担了惩罚性赔偿责任，尽管三种财产责任的功能定位不一样， 如果需要再对违法者实施行政处罚和刑罚，笔者认为可以酌减或免除其承担行政罚款、刑事罚金的数额和责任。同样，如果违法者已经被课以行政罚款和刑事罚金，在民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿金时，可以考虑酌情降低惩罚金的数额，防止过度处罚，从而违背惩罚性赔偿制度设立的初衷。实践中还存在对同一违法者已经提起了民事公益诉讼，并且已经判决其承担惩罚性赔偿责任，被侵权的个人又对其提起民事私益诉讼，法院不宜再判决让其承担惩罚性赔偿责任， 后诉的民事赔偿可以从前诉已判决的惩罚性赔偿金中支付或扣减。
（三）惩罚性赔偿金的管理与使用
目前，惩罚性赔偿金的管理模式大概有三种：上缴国库、检察院和法院托管、设立基金。2020年3 月3日，中办、国办印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确规定，“设立国家绿色发展基金。加快建立省级土壤污染防治基金。”因此，成立国家或省级专用财政帐户或基金，多方已经达成共识并形成顶层设计。2020年3月11日，财政部等11个单位联合印发《生态环境损害赔偿资金管理办法 ( 试行 )》，一并解决了与生态环境损害相关的各种赔偿金的保管、使用、监管等问题。但在实践中还需要相关部门把上述的原则性规定细化为更具体的、可操作的措施，确保惩罚性赔偿金管得好、用得好，使其在生态环境保护与修复中发挥有效作用。
四、关于检察建议的刚性问题
根据最高人民检察院第八检察厅负责人介绍，2019 年1 月至 11月，全国检察机关向行政机关发出诉前检察建议91124件，行政机关回复整改率超过97%。［2］从这一情况看，检察建议的刚性基本达到。因此，本文讨论的检察建议刚性，不仅指公益诉讼检察建议在规定的时间内有较高甚至100% 的回复率，更重要的是在规定时间内回复的同时，也要有很高的落实质量，这也是最高人民检察院张军检察长反复强调的，“要通过我们的努力，把所谓没有硬性要求的检察建议做成刚性、做到刚性”的主要标志。从实践中看，检察建议做到刚性必须坚持系统思维、整体作战，即放在检察公益诉讼全过程来考察。案件线索经过评估可以成案， 就要全面系统地研判案件的发展走向，统筹考虑、前后呼应、递次推进、相互保障。第一环节，检察建议必须精准、可行、有说服力，这是检察建议刚性的前提和基础；第二环节，采取有效的控制和保障手段， 确保检察建议真正落实，这个环节承上启下，是检察建议能否做到刚性的第一道防线；第三环节，在第一道防线失灵时，要坚决按照条件和程序果断起诉，并运用综合手段确保裁判得到执行，用检察机关维护法治的坚定决心，进一步强化这一环节的警示作用，达到提升检察建议的刚性、减少或避免走到起诉这一环节的目的。
（一）检察建议必须精准、可行、有说服力
实践中的常见问题是工作缺乏前瞻性和系统性，制发检察建议前的一些基础工作做得不扎实，比如调查掌握的事实、证据不精准；所提检察建议过于笼统、操作性不强；说理论证缺乏法理、情理、事理的有机 融合，造成检察建议的可信度、接受度和约束力不强 等，影响了检察建议刚性的实现。因此，提升检察建议的刚性要未雨绸缪、着眼起诉，坚持把第一环节所有工作做扎实，要把违法事实和证据，所涉及的法律、法规、规章及三定方案，行政履职主要方式、方法，保护公益的主要途径和手段，党和国家相关政策和要 求等研判清楚，据此制发高质量的检察建议，为做成 “刚性”奠定基础。
（二）坚持运用综合手段确保检察建议落实到位
实践中，某些检察机关在送达检察建议时，通常是把检察建议一寄或一送了之，坐等行政机关主动落实回复的情况比较普遍。建议在第二环节，首先，要采取庄重、严肃和有约束力的方式送达检察建议，通过督促、约束和保障措施，增强检察建议刚性。在送达检察建议时，有些检察机关邀请人大代表、政协委员、媒体记者、基层群众代表等参加听证会、圆桌会议等，一方面进行释法说理，提升检察建议的可接受度；另一方面让行政机关清楚人民群众的期盼、关切以及不落实的后果，增强检察建议的约束力，激发其落实的内在动力。其次，在落实的过程中与行政机关多沟通，听取他们的意见和建议，协调相关部门帮助其解决自身难以解决的困难。再次，定期向党委政府、人大汇报检察建议落实情况，针对倾向性、普遍性问题要提交专题报告，争取党委政府和人大出台相关政策予以支持解决。最后，建立协作保障机制。积极推进党委政府、纪委监委将检察建议的回复落实纳入政府依法治省（市、县）年终考核或执纪监察之中，通过行政机关的体系约束和内部监督，推进检察建议的有效落实。
（三）坚决起诉，充分发挥其预防和警示作用
检察机关在第二环节中的工作扎实到位，但检察建议仍未得到有效落实，符合起诉条件的，应坚决起诉。根据调研显示，某些地方的检察建议刚性不强有多方面的原因，但与不敢起诉有直接的关系。前已述及，检察建议前后之间的工作是相互促进、相互保障的，前面的工作扎实、到位，才有可能避免或减少起诉的发生；如果起诉手段运用得好，预防和警示作用就会凸显，能够有效倒逼检察建议的落实，会避免或减少检察机关与行政机关“对薄公堂”。因此，检察机关要根据情况善于、敢于依法提起行政公益诉讼，让保障检察建议刚性的手段真正发挥作用。
五、关于刑事附带民事公益诉讼问题
自检察公益诉讼全面开展以来，刑事附带民事公益诉讼数量逐年攀升，2018年1 月至 11月占公益诉讼案件起诉数的76.33%［3］。尽管最高人民检察院第八检察厅明确要求优化办案结构，提升行政公益诉讼起诉数量的占比，但刑事附带民事公益诉讼案件数量仍然居高不下，这从另一个方面也反映出其制度价值。刑事附带民事公益诉讼迅猛发展，成为保护社会公益的重要手段。但其在发展过程中也存在一些问题亟需加以规范和解决。
（一）价值功能的考量与实现
笔者认为，刑事附带民事公益诉讼案件如果仅是或只能提出“赔礼道歉”的诉讼请求，警示和宣教的社会效果不佳，这样的案件可以不办。为实现其价值功能，可以把“赔礼道歉”拓展为“精神损害赔偿”， 事实上“赔礼道歉”也是“精神损害赔偿”的一种方式。依据《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第1条和第3条的规定，是可以请求“精神损害赔偿”的。或许会有争论，认为这是关于自然人以及私益的规定，不适合检察机关提起的公益诉讼。公共利益保护的就是不特定多数人的利益，当然包括精神损害的恢复，至于精神损害赔偿的数额计算和管理使用是另一问题。当初，检察机关在食品药品领域公益诉讼中提起惩罚性赔偿，主要依据也是自然人提起惩罚性赔偿的相关规定，正因为它符合人民群众对食品药品安全的强烈期盼和社会治理的法治化需求，已经被社会和大多数人所接受。同理，在英烈保护的公益诉讼中，不仅要被告“赔礼道歉”，也可以对其提出“精神损害赔偿”，以威慑和惩罚那些损害国民情感的“精日分子”和侵害英烈姓名、肖像、荣誉、名誉等违法行为者。
（二）警示宣教功能与判决执行的衔接与保障
在办案中，一些刑事被告人屡教屡犯，特别是一些地区的贫困群众，为了脱贫和生计经常偷捕、盗猎珍贵野生动物，或盗伐国家保护的森林和植物，因数量不大，刑事处罚多是缓刑。笔者2019年7月在某地调研中发现，此类刑事案件在当地由2016年的80件上升到2018年的422件。其中，2016年判缓刑的案件51件、判实刑的案件29件，2018年判缓刑的案件326件、单处罚金的案件21件、判实刑的案件75 件。为什么多是缓刑？为什么不提起刑事附带民事公益诉讼？各方的回答基本一致，诸如“当前脱贫攻坚任务很重，也是压倒一切的政治任务。如果一个家庭的主要劳动力进了监狱，按照脱贫时间表实现如期脱贫是不可能的。这些人就是因为家中贫困才盗砍、盗伐的，如果提起刑事附带民事公益诉讼，让违法行为人赔偿生态环境造成的损失，他们一分线也拿不出来，也是浪费紧张的司法资源。”同样的问题，在西藏林芝地区却是不同的结果。2016年林芝地区盗砍、盗伐原始森林的刑事案件32件，2018 年下降至 11 件，并且这三年判处缓刑的案件只有 1 件。其主要原因是在有效运用刑事打击手段的同时， 附带民事公益诉讼也发挥了重要作用。刑事和民事手段必须同时发力，让违法者和潜在违法者明白在受到刑事处罚的同时，也要承担损害社会公益的民事责任，警示和宣教作用才能真正达到，威慑和预防的效果才能显现。西藏林芝地区两级检察院建立了“补植复绿”警示教育基地，在违法行为者的财产不能或不足以赔偿的情况下，采取替代执行的方式，规定违法行为者每年义务种植一定数量的树木，并负责日常管护。在实践中，有的检察机关还采取了巡山护林、巡河护鱼的方式替代履行，警示和宣教效果也非常好。
（三）与认罪认罚从宽、公告制度的衔接与平衡
认罪认罚从宽制度的确立，对刑事附带民事公益诉讼案件的办理既是机遇又是挑战。首先，充分利用认罪认罚制度实现社会公益的快速有效维护。依据人性趋利避害之本能，违法者在被采取强制措施的情况下，大多愿意认罪认罚以得到量刑上的优惠，早日实现人身自由。这比无任何强制措施的民事公益诉讼， 更加有利于推进被损社会公益快速有效保护。因此， 在刑事附带民事公益诉讼案件中，检察机关应尽早介入，及时查明社会公益受损情况，向违法者讲清认罪认罚，特别是本人或亲属积极采取“赔偿损失”及与之相关的修补措施，恢复被损害社会公益对从宽的重要作用。即使“赔偿损失”行为和措施一时难以落实到位，应在具结书上载明，在庭审时予以确认。总之， 要借助认罪认罚从宽制度实现被损社会公益保护的最早化和最大化。其次，兼顾司法公正与效率必须统筹好刑事附带民事公益诉讼公告制度与认罪认罚从宽制度的有效衔接。在办理刑事附带民事公益诉讼案件时， 根据司法解释的规定必须公告。为落实公告制度而延长办案期限，这与设立认罪认罚从宽制度和速裁程序的初衷是相悖的，也难以与当前紧张的司法资源达成合意。但如果公告制度难以落实，刑事、民事必须分离，使原本简单而又可以节约司法资源的案件复杂化。在实践中，江苏省南京市高淳区检察院从实际出发，探索了诉前“认罪认罚认赔”办案新模式［4］。该院在受理环节便启动“一案双移送”机制，使刑事、民事 检察官同步介入、同步阅卷、分别审查、同步提审。在查清公益损害的同时，积极引导被告人自愿“认罪 认罚”，并主动就修复社会公益“认赔”。达成合意后， 按照程序共同签署修复社会公益具结书，经过审判，“认赔”事项在刑事判决书中予以确认，检察机关监督判决履行完毕后作结案处理。这种模式有效解决了公告与办案期限的矛盾冲突，同时也通过认罪认罚从宽制度的落实，公益保护与被告人权益得到有效保障。“省时省心省力”的办案新模式受到各方的高度认可， 达到了“双赢多赢共赢”的目的。因此，在刑事案件 中，发现社会公益受损，因办案期限与公告制度产生矛盾，无法提起附带民事公益诉讼的，可以灵活运用认罪认罚从宽制度，使被告人主动“认赔”或修复受损的社会公益，实现刑事诉讼和公益诉讼具体制度有效衔接，达到规范检察办案、节约司法资源、维护社会公益、保障被告人权益等多种目的，这种办案模式值得探索总结。
注释：
［1］王玮：《最高法环资庭副庭长、第三巡回法庭副庭长王旭光回应：如何判断被诉行政机关是否依法履职》，《中国环境报》2018年11月29日。
［2］祁彪：《做好公益诉讼，为了谁？〈聚焦“四大检察”〉系列报道之五》，《民主与法制周刊》2020 年第 6期。
［3］参见《最高检举行通报 2018 年检察公益诉讼工作情况发布会》，国务院新闻办公室网站 http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/39596/ xgfbh39601/Document/1644730/1644730.htm， 最后 访问日期：2020 年 7 月 15 日。
［4］参见崔洁、丁晓头：《南京市高淳区：探索刑附民公益诉讼“认罪认罚认赔”新模式》，正义网 http://www.jcrb.com/procuratorate/jcpd/201904/t20190429_1996316. html，最后访问日期：2020 年 7月15日。
*本文刊登于《中国检察官》杂志2020年8月（司法实务版）
